美反倾销法主管机关滥用裁量权
2004年1月～2005年6月，美国进口管理局应国际贸易法院的要求，对26起反倾销案件进行了重新审理。其中，7起案件的裁决的合法性需要重新证明，但不要求作出任何改动；19起案件涉及的计算方法存在问题，在对有关数据重新计算之后，14家企业的反倾销税率得以降低；4家企业的反倾销税率变为零，降幅达100%；5家企业的税率降幅达50%～100%；其他6家企业的税率降幅达10%～50%。由此可见，美国进口管理局的不合法裁决使在美国存在商业和销售关系的公司及美国消费者均承担了不必要的损失。
在对菲律宾的焊接不锈钢管件反倾销案中，美国国际贸易法院要求美国进口管理局“对最终裁决结果进行重新审理，尤其是计算Tung Fong公司反倾销税时采取的可获得反事实的方法，如果可能，对所选的反事实进行重新评估。”在终裁中，美国进口管理局认为，应诉方－－Tung Fong公司保留了美国进口管理局所需要的生产成本信息。美国进口管理局认为，由于未收集到成本数据，其无法在对比非同类产品的价格时进行必要的调整。但是，美国在进行同类产品对比时，却采用了部分可获得的反事实，计算出最高倾销幅度，然后将该倾销幅度用于非同类产品价格的对比当中，从而得出了33.81%的反倾销税率。
美国国际贸易法院认为，美国进口管理局在计算该公司倾销幅度时采取可获得反事实的方法不适当，应该利用该公司向美国进口管理局提供的加权平均成本分摊数据，美国商务部作出“该公司保留了重要信息”的裁定缺乏依据。
应美国国际贸易法院的要求，美国进口管理局对此案进行了重新审理，并作出如下裁决：利用应诉方提供的成本数据计算出的反倾销税率为7.49%，比原来降低了78%。
在对华汽车挡风玻璃的反倾销案中，美国国际贸易法院要求美国进口管理局对5个涉及计算方法的裁决进行重新审理。虽然美国进口管理局的最终裁决仅对其中的1个裁决进行了修改，却足以取消2家企业的反倾销税。其中，1家企业的反倾销税率从11.80%降为0，另1家则从3.71%降为0。
该案涉及的另一个主要问题是美国进口管理局决定从市场经济国家购买的产品价格能否在替代国作为投入成本。由于从市场经济国家购买的产品价格通常低于用于计算正常价值的替代国的价格，该问题必然成为涉及非市场经济国家的案件争论和判断的焦点。如果认定存在补贴，美国进口管理局将拒绝非市场经济国家的市场购买价格作为投入成本。
此外，美国国际贸易法院要求美国进口管理局重新审理案件，提供证据，说明从泰国、印尼和韩国进口的浮法玻璃存在补贴；或存在利用市场购买价格确定投入的价格的情况。美国进口管理局选择适用实际购买价格，并作出以下解释：寻找更加确切的信息相当于进行一次正式调查，而这并不是重新审理的要求，美国商务部只是遵守指示（利用购买价格）而已。
2005年5月（汽车挡风玻璃案件重审裁决结果发布4个月之后），美国进口管理局发出公告，要求对改变非市场经济国家案件中市场经济投入的做法进行评议。如果从市场经济国家购买产品“有一定意义”，根据个案情况，美国进口管理局接受投入的市场购买价格作为全部投入成本，但由于担心目前的行为将导致利害关系方通过从市场经济国家供货商购买少量产品控制美国商务部的倾销幅度的计算，因此，市场经济价格将用于全部投入，而利害关系方在正常商业条件下的全部投入也不完全从国外（市场经济国家）供应商购买。美国进口管理局提议，确定继续使用市场经济投入价格 “有一定意义”的标准。美国进口管理局担心美国商务部采用的计算全部投入的市场经济数据无法反映真实价格，而一般非市场经济替代国的价格计算则更能反映真实价格。
支持美国进口管理局实施反倾销不公正做法的人士认为，美国国际贸易法院的重新审理不是对美国进口管理局裁量权的指责，而是为了保障案件的公平裁决。据此观点，司法审查其实是一种保险政策，其允许美国进口管理局接近甚至超越合法的界限。但是，当美国国际贸易法院限制裁量权的适用，而作出与美国进口管理局裁决相反的决定时，原裁决所造成的经济和政治损害却早已发生。由于缺乏证据，当事人也无法就法院判决层面的许多问题提起上诉。
四、世贸组织的审判
自1995年以来，已有26起涉及美国反倾销措施的案件被诉至世贸组织争端解决机构。其中，8起案件在磋商阶段（或在争端解决机构接受专家小组或上诉机构报告前）得以解决；9起案件是对美国反倾销措施的一个或多个层面提起的诉讼；美国获胜的案件有2起；其余7起仍处于磋商阶段或裁决结果即将公布的阶段。世贸组织已经作出反对美国进口管理局裁量权政策的裁决（如所谓的“非关联交易测试”、“归零”做法和日落复审政策），并裁定《伯尔德修正案》和要求计算普遍税率的法规违反世贸组织规则。世贸组织裁定，美国进口管理局在个案中适用的裁量权违法，包括将未付款额作为直接销售费用、多次使用“可获得反事实”的方法、多重平均期限的采用以及汇率转换方法等。上述方法和裁决显示了美国政府对国外应诉方的偏见，而实际上却提高了反倾销税率，损害了消费者和进口消费行业。
（一）非关联交易测试
非关联交易测试是指与关联客户的销售价格不应影响正常市场交易价格。对于美国进口管理局而言，仅“向关联客户提供的低价国内市场销售”符合关联交易的定义。因此，截至2002年11月，如果关联交易的价格低于非关联交易价格的99.5%，美国进口管理局将取消国内市场销售中的任何关联交易，但未考虑关联交易价格高于非关联交易价格的情况。若销售者和购买者欲寻求联合收入的最大化，那么展示销售者的高价和高收入（以吸引投资者，提高存货价格等）及购买者的高成本（以避免税项负债）或许是最佳选择。但美国进口管理局仅排除了关联交易价格低于非关联交易价格的情况，这种单方面的排除在对比市场时提高了平均价格，从而提高了倾销幅度。
在日本热轧钢反倾销案中，世贸组织争端解决机构认为，美国不对称地使用非关联交易测试的做法违法，要求美国进口管理局修改程序，取消关联交易价格低于非关联交易价格98%和高于非关联价格102%的所有销售，消除负面影响，使美国的做法符合《反倾销措施协议》。
（二）“归零”做法
“归零”做法是美国进口管理局最具扭曲效果的方法，备受应诉方、世贸组织成员和上诉机构的指责。“归零”做法根本不可能导致倾销幅度的降低；在大部分案件中，反而会导致倾销幅度的升高。卡图研究所的一项研究显示（见2004年第15期《中国反倾销反补贴保障措施信息择要》），取消18起反倾销案件中的“归零”做法将使倾销幅度平均降低87%。
在加拿大软木反倾销案中，世贸组织上诉机构认为，适用“归零”做法，排除“平均－平均的对比”的做法违反了《反倾销措施协议》。上诉机构的裁决与印度诉欧盟棉制床单案中使用“归零”做法的裁决类似（欧盟已经修改了该做法）。
欧盟通过世贸组织争端解决机构起诉美国，认为其在31起案件中采取的“归零”做法对出口商造成不利影响。但美国进口管理局坚持认为“归零”做法是对美国法律的合理解释－－因为美国国际贸易法院和联邦巡回上诉法院支持该观点。但美国国际贸易法院同时认为，美国反倾销法并未明确要求使用“归零”做法，美国进口管理局的做法存在修改的可能。但这种可能性微乎其微，因而导致美国进口管理局的上述态度。
2005年5月（软木争端初步裁决结果发布3年之后），美国进口管理局在《联邦公报》上发布“《乌拉圭回合协议》第129条的裁决通知”，显示了美国履行上诉机构裁决的努力。但美国进口管理局并未修改“归零”做法，而是将“平均－平均”的价格对比方法变为“单独－单独”的价格对比方法。该方法产生了一系列程序问题，加拿大将其再次诉诸世贸组织争端解决机制。但美国进口管理局认为无需修改“归零”做法，因为世贸组织上诉机构只裁定“归零”做法不能用于平均－平均的对比，新的计算方法并未违背《反倾销措施协议》。美国进口管理局认为，“美国商务部裁决的第129条并未涉及加权平均－加权平均对比方法中的‘归零’做法，因此，没有违背世贸组织上诉机构的裁决。”
目前，尚未确定世贸组织争端解决机构将何时作出单独－单独倾销计算方法中的“归零”做法违反《反倾销措施协议》的裁定，但美国进口管理局坚决反对修改“归零”做法。由于“归零”做法能提高倾销幅度，美国进口管理局不希望放弃制造高倾销幅度的机会，其保护美国工业和就业率的意图非常明显。尽管存在其他选择，但美国进口管理局坚持其扭曲做法，反映出其对申诉方的偏好。此外，别无其他解释。
（三）日落复审
美国进口管理局应尽力使其日落复审政策符合《反倾销措施协议》第11.3条（反倾销措施应当在5年之内结束，除非主管机关在此前自行复审或由国内工业或其代表提出的有充分证据请求下进行的复审确定，反倾销税的终止有可能导致倾销和损害的继续或再度发生）。但有关数据显示，美国忽视了该协议的第11.3条。
1998年7月（美国首次作出日落复审裁决）～2005年5月，美国仅对335起反倾销案件作出了日落复审裁决。其中，80起案件的国内产业对继续实施反倾销措施没有兴趣；对于其余的255起案件，国内产业对继续实施反倾销措施颇感兴趣，美国进口管理局裁定，取消任何一项反倾销措施均将导致倾销的继续或再度发生。
在韩国诉美国动态随机存储器反倾销措施的争端案件中，世贸组织专家小组驳回了美国进口管理局终止征收反倾销税的标准。根据该标准，除非按照美国进口管理局的要求说明终止征收反倾销税“不可能”导致倾销的再度发生，否则美国进口管理局将继续征收反倾销税。专家小组认为，“不可能”的标准与《反倾销措施协议》要求的“反倾销税的继续征收是抵消倾销所必需的”举证责任相违背。
在阿根廷和墨西哥诉美国石油管材反倾销税的争端案件中，上诉机构裁定，美国商务部的政策公告（引导美国进口管理局在日落复审中继续征税的裁决结果）与调查机关根据《反倾销措施协议》第11.3条裁定倾销继续或再度发生的可能性的标准不符。
美国进口管理局通常裁定反倾销税的终止可能导致倾销的继续或再度发生，这并不奇怪。根据理性经济学原理，在美国的日落复审公告中，倾销不可能继续或再度发生的惟一条件是不存在的。从极少量反倾销税终止征收的情况来看，美国进口管理局的日落复审有效阻止了企业摆脱反倾销税的任何现实可能。实际上，美国进口管理局已经将临时救济措施变为永久性保护措施。
（四）销售费用
在韩国诉美国不锈钢板和钢片反倾销措施的争端案件中，世贸组织驳回了美国进口管理局将坏账作为直接销售费用（从美国价格中扣除，纳入国内销售价格体系）的做法。韩国出口商向某美国企业销售产品，随后该企业破产，无法偿还货款。美国进口管理局将这种未付款额作为直接销售费用的做法影响了倾销幅度的计算，提高了倾销幅度，违背了仲裁机构应当客观地、合理地作出裁决的原则。
（五）可获得事实
在某些情况下，反倾销裁决的基础是可获得事实。根据可获得事实计算出的倾销幅度通常比根据实际应诉方提供的数据计算出的高。如果应诉方不应诉或所提供的信息不充分、不合适，美国进口管理局通常采用申诉方提供的替代数据。在日本热轧钢反倾销案中，美国进口管理局即适用了可获得事实的方法。
该案由于日本川崎钢铁公司未能提供关联客户（加利福尼亚钢铁公司）转售的具体信息，美国进口管理局使用了可获得反事实的方法。加利福尼亚钢铁公司是本案的申诉方之一，但其拒绝提供必要信息。美国进口管理局由此裁定，川崎钢铁公司不应诉（由于无法说服对方合作），因而采用可获得反事实的方法，计算出68%的倾销幅度：首先要求川崎公司提供信息，然后由于其未根据美国进口管理局的要求－－与对手合作（而该要求肯定遭到其对手的反对）惩罚川崎公司，这就是美国进口管理局的议程。最终，世贸组织裁定“没有任何客观因素会得出川崎公司不合作的结论”，并裁定美国进口管理局应用可获得反事实的惩罚性裁决违反了《反倾销措施协议》。
五、美国进口管理局裁量权的定量影响
美国进口管理局行使裁量权的做法通常不利于应诉方，有时甚至违反了法律或国际协议。2003年，俄勒冈大学Blonigen教授的一项研究结果显示，美国进口管理局的裁量权的做法在提高倾销幅度中发挥了重要作用。有关产品的平均倾销幅度从1980年的15.5%增至2000年的63%，年均增幅达2.5%。
Blonigen在对含有1600家企业倾销幅度的数据库进行分析之后，将倾销幅度增加的原因归纳为以下3个因素：（1）法律的变化；（2）被调查企业和产品组合的变化；（3）美国进口管理局的裁量权行为。根据分析，Blonigen计算出了各种因素对倾销幅度的具体影响程度。
Blonigen所指的裁量权做法包括可获得事实、可获得反事实以及非市场经济方法的适用等等，其均对倾销幅度产生了重大影响。在其已经作出的1590个观察报告中，Blonigen指出，可获得事实的使用率为31%，倾销幅度提高了30.67%；可获得反事实的使用率为20%，倾销幅度增长62.98%；非市场经济方法的使用率为22%，倾销幅度提高了25.54%。
Blonigen指出，裁量权行为通常导致倾销幅度的提高。1995年签署的《乌拉圭回合协议》所产生的制度变化使美国倾销幅度的基准下降了20%，裁量权行为则抵消了乌拉圭回合的效果。
六、美国进口管理局裁量权的定性影响
美国国际贸易法院和世贸组织争端解决机构从各个层面对美国进口管理局履行反倾销法的抨击揭示了一系列问题：美国进口管理局缺乏客观履行反倾销法的正确动机。在美国进口管理局网站的职责说明一栏显示：确保美国产业和就业免受不公平贸易的影响。如果征收反倾销税之后裁定不存在倾销，美国进口管理局将修改其裁决结果，而其“本身”并不承担任何政治或经济成本。
实际上，裁量权需要一定成本。美国进口管理局造成的混乱局面无疑损害了商业关系，使贸易关系变得紧张，破坏了美国的可信度，影响了美国获得广泛贸易政策以及其他外交目标的能力；而该成本则由其他人承担，如商业部门、消费者和其他联邦部门。
尽管美国进口管理局的职责使其对贸易持怀疑态度，而美国商务处（美国商务部内美国进口管理局的姊妹部门）的职责是开放市场，取消全球贸易的关税和非关税壁垒。美国商业服务局的职责是：商业服务的重点是扩大美国货物和服务的出口，尤其是中小企业，保护美国海外企业的利益。市场准入与履行办公室是美国商务部内美国进口管理局的另外一个姊妹部门，其职责是：通过签署贸易协定为美国企业和工人获得市场准入并兑现协议的完全履行。美国贸易代表办公室负责“制定与协调美国国际贸易、商品和直接投资政策，监督与其他国家进行的谈判。”
美国进口管理局的裁决阻碍了其姊妹部门职责的实现。如果美国自身无法兑现其承诺，就不可能说服其他国家放弃运用贸易壁垒。如果美国继续对中国实施歧视性的反倾销政策，美国要求与中国就知识产权、汇率进行谈判，并要求中国采取相应措施，完全履行世贸组织承诺的愿望根本无法实现。
美国主要的外交政策也受美国进口管理局随意征收反倾销税的影响。目前，反恐以及控制恐怖势力的发展是美国最重要的外交政策。根据美国国务院的报告，泰国南部已成为重点关注地区，穆斯林省份的暴力活动仍在升级。尽管该报告无法证明泰国南部的军队和国际恐怖组织有联系，但跨国组织很可能利用不断升级的暴力活动达到其目的。为穆斯林青年创造就业机会是反恐战争中最重要的武器。有工作的人通常不会成为恐怖主义的后备军。受反倾销税影响的虾类企业大多分布在备受关注的泰国南部省份。在对泰国出口产品征收反倾销税时，美国进口管理局并未考虑此举是否会影响或破坏泰国的利益，因为，美国进口管理局从不关心美国的政治蓝图。在全球捐款帮助受印度洋海啸影响的国家重建家园时，美国进口管理局针对印度和泰国的反倾销措施却仍在继续。
七、反倾销的监督机构
目前，美国没有“确保美国进口管理局的裁决符合美国的贸易政策和外交政策目标”的审查程序。与对美国进口管理局未决裁决进行正式审查的仅仅是案例分析者、项目监督者和进口管理局助理秘书之间的内部讨论，其审查的目的是就重大问题和计算方法达成一致。一旦达成一致意见，美国进口管理局的助理秘书或代理助理秘书将在《联邦公报》上发布裁决结果。美国进口管理局官员和美国商务部的其他官员或其他行使贸易政策权限、监督贸易政策问题的政府机构代表之间不进行任何正式磋商。
若美国贸易政策有统一的目标，美国进口管理局的裁决将存在一定风险－－但本身无法承担必须解决的道德风险问题。承担美国进口管理局裁决风险的机构应就此进行讨论。作为美国总统贸易政策主要咨询者的美国贸易代表应在裁决结果公布前审查美国进口管理局的裁决结果并作出评议。美国国务院和财政部也应在反倾销裁决公布前签字。
美国决策者应认真考虑成立由美国贸易代表办公室和美国商务部、国务院和财政部官员组成反倾销监督机构。该机构的作用是确保所有反倾销裁决的内部一致，符合美国的贸易协定，确保其不会破坏上述4个部门的政策目标。此外，监督工作还需要专家的参与，专家应为上述部门以外的具有反倾销政策、国际协议和美国法律方面知识的人。上述机构本身可以提供政策专家，确定裁决结果是否符合各机构的章程。专家应向监督机构就反倾销裁决是否需要修改提出建议。
此外，成立监督机构还可以帮助美国提高在世贸组织的可信度，树立贸易领域的榜样。如果美国希望通过多哈回合实现自身的目标，改善在世贸组织的形象是美国的必备资产。
如果美国决策者计划进一步提高贸易自由化，一种健康的、以规则为基础的贸易制度必不可少。但如果制度被破坏、被忽视或被滥用，以致于正常贸易通常因现行的不公平贸易法律而受到惩罚，该制度的存在将受到威胁。目前，将美国反倾销政策纳入美国广泛的贸易政策目标的时机已经来临。美国进口管理局必须遵守规则，与美国其他部门共同开放国外市场，并展示美国自由贸易的价值。
来源：中华纺织网 (2006年6月19日)
编辑：中国中小商业企业协会信息部